[어떤 청년] 청년수당과 기본소득 논의 따라잡기

1. 청년수당? 청년배당? 기본소득? 

“청년의 삶까지 직권취소 할 수 없습니다.” 분노랄까, 선언이랄까 사뭇 진지한 표정의 청년이 광화문을 배경으로 피켓을 들고 서있다. 청년수당 정책에 대한 직권취소처분에 대한 항의성 홍보물이다. 서울시는 2016년 6월 보건복지부와의 청년수당에 대한 협의를 거의 마친 상태였으나 결국 직권취소로 1달 만에 사업을 중단 당했었다.

성남시에서는 청년‘수당’이 아닌 청년‘배당’ 정책을 시행하고 있다. 이는 이재명 시장의 기본소득에 대한 소신에 입각한 이름이기도 하다. 노동연계형인 구직수당제와 다르게, 특정 연령의 시민이라는 이유만으로 나라에서 금전적 몫을 지급하는 ‘배당’의 성격을 강조했다. 이재명 시장은 2017년 더불어민주당 대선후보 경선에서 적극적으로 기본소득을 주장하면서 청년배당이 기본소득의 효과를 실험해본 정책이었다고 설명하였다.

2017년 4월에 보건복지부가 청년수당 도입에 동의하면서 서울시의 청년수당정책은 재개되었다. 한편 올해 7월 20일 경의 보도에 따르면 청와대 문건에서 박근혜 정권이 직접적으로 서울시 청년수당 정책을 방해하기 위한 지시가 있었던 정황이 보도되었다.^[각주:1] 아이러니한 것은, 보건복지부의 경우 노동연계형인 서울시의 청년수당에는 결국 찬성하였으나, 여전히 성남시의 청년배당에는 동의하지 않고 있고 이에 따른 소송이 진행되고 있다.^[각주:2] 청와대의 개입이라는 효과를 제거하고 본다면, 사실 이미 시행되고 있는 성남시의 청년배당이 오히려 시행되지 못했던 서울시의 청년수당보다도 더 보건복지부와 갈등을 빚는 논란이 되는 정책이다. 서울시의 청년수당과 성남시의 청년배당, 같은 듯 다른 이 두 정책은 무엇 때문에 달라지는 것인가? 바로 ‘기본소득’ 이 한 단어와 관련이 있다.

가. BIEN에서 제시하는 기본소득의 정의

우선 무엇이 기본소득인가에 대한 정의가 되어야 한다. 전세계 기본소득 연구자와 활동가가 소통하고 있는 기본소득지구네트워크(BIEN, Basic Income Earth Network)는 기본소득이 다른 정책과 구별되는 특징적 정의로서 ‘정기적으로 지급되어야 하고, 교환의 매개물(현금 등)로 지급되어야 하고, 개인에게 지급되어야 하며, 보편적으로 지급되어야 하고, 무조건적으로 지급되어야 한다’고 규정한다. 이 다섯 가지 기준을 모두 충족시킨다면 확실한 기본소득이라고 할 수 있으며, 현재 시행되는 제도 중에서는 알래스카 영구기금 배당^[각주:3]이 가장 대표적이다.

나. 청년배당, 청년수당 정책의 구체적 형태

성남시의 청년배당은 성남시에 3년 이상 계속 거주하는 만 24세 청년에게 25만원의 ‘성남사랑상품권’을 지급한다. 이미 7차례에 걸쳐서 지급되었다. 2016년, 2017년에 분기별로 총 7차례에 걸쳐 지급되었는데, 매 분기당 약 1만여 명씩 지급받았다(성남시 홈페이지 보도자료 참고.) 위에서 언급한 기준에서 본다면 정기적 지급, 교환의 매개물로 지급, 개인에게 지급, 보편적으로 지급(소득여부와 무관한), 무조건적(노동참여에 대한 조건을 요구하지 않는)으로 지급된다는 점에서 상당히 기본소득과 가깝다. 정책 입안자인 강남훈 교수는 특정 연령의 사람에게는 모두 지급하기 때문에 보편성 역시 부분적으로 충족하였으므로 기본소득으로 해석한다.

다른 한편, 서울시의 청년수당의 경우에는 19~29세 미취업 청년 중 대학 졸업예정자 이상, 정기적 소득이 없는 사람, 실업급여수급자, 중위소득 150% 미만 가구의 청년에게만 지급된다. 또한 신청자를 받은 뒤 평가를 거쳐 선발된다. 지급대상자는 5000명이며, 구직활동 직접비와 간접비를 지급한다. 선발되면 2개월은 무조건 지급하며, 취•창업을 하면 자격상실일 다음 달까지 지급하며, 3개월부터는 활동결과를 제출해야 지급한다. BIEN의 기준에 따른다면, 청년수당의 경우는 기본소득이라기 보다는 미취업자에 대한 복지정책으로 분류될 수 있다. 보편적 지급과 무조건적 지급이라는 조건에 해당하지 않기 때문이다.

서울시의 청년수당은 보다 상황이 어려운 사람들에 대해서 선택적으로 지급하는 수당에 해당하며, 기존의 복지정책의 기본원칙에 보다 충실한 정책이다. 한정된 세원을 두고 재정의 적절성과 효율성을 우선적으로 생각해본다면 돈이 정말 필요한 사람에게 효율적으로 지급하기 위한 조건은 오히려 당연한 것으로 보인다.

2. 청년수당을 둘러싼 논쟁구도

올해 7월 20일의 보도를 통해 2016년 당시 청와대가 박원순을 견제하기 위한 목적으로 정책을 방해한 정황이 확인되었다. 하지만 정치세력간 갈등의 문제를 떠나서 반대자들의 가장 강력한 주장은 현금보조정책의 궁극적 한계를 지적할 때이다. 애초에 일자리를 만드는 정책이 가장 우선시되어야 하며, 일자리가 증가할 수 있도록 경제성장이 담보되지 않으면 궁극적으로 현금보조정책은 용돈 쥐어주는 궁여지책에 불과하다는 지적이다.

하지만 찬성자들은 청년 실업 대책의 일환이며, 또한 청년들의 권리라는 입장에서 청년수당을 옹호한다. 고용불안이 만성화되었고, 청년실업에 대해서 당장 기업들이 고용을 늘리지 않고 있다. 2017년 6월 청년 실업률은 10.5%이고, 체감 실업률은 23%가 넘는다. 이는 1999년 이래 처음이다.^[각주:4] 청년층의 구직활동과 스펙 준비는 사상 최고를 경신하는 상황이 구직자의 자구적 노력의 한계를 인식하게 만들면서 현금보조 같은 주장에 힘을 실어주고 있다.

3. 보편복지와 기본소득 사이의 쟁점

위에서 언급했던 서울시의 청년수당의 경우, 보편복지의 일환인 사회수당제도라고 부를 수 있다. 보편복지라 함은, 보편적으로 복지 혜택이 주어지는 정책이다. 구체적으로 무상급식 같은 사례가 이에 해당된다. 아동수당이나 노인수당 같은 사회수당도 사회보장제도를 보완하면서 복지 혜택이 보편적으로 돌아가도록 지향하고 있기 때문에 보편복지 정책의 일환으로 설명된다.

그렇다면 기본소득은 보편복지에 포함되는 것일까? 포괄적 의미의 보편복지라 한다면 빈곤을 없애고, 모든 시민에게 복지혜택이 돌아가게 하는 것이므로 그렇다고 볼 수도 있을 것이다. 하지만 기본소득의 경우 조세정책 자체에 포함되어버리게 되는 특징이 있다. 즉 조세를 걷고 환급하는 조세정책으로 환원될 수 있다는 것이다. 그렇기 때문에 국가가 지급범위를 조절하거나 수혜조건을 거는 등의 행정적•정치적 개입의 여지가 많이 줄어들게 된다. 또한 아래의 쟁점들을 통해 기본소득이 기존의 복지와는 무엇이 근본적으로 다른지를 확인해볼 수 있다.

가. 반드시 모두에게 주어야 하는가? 권리의 문제와 효율성의 문제

기본소득론에서는 시민권을 가진 모두에게 일정 금액의 지급을 주장한다. 그것이 시민으로서 무너지지 않는 최저 생활수준을 모두에게 보장하는 길이라는 주장이다. 특히 현재와 같은 비정규직의 만연, 노동의 저임금화는 이 주장의 유효성을 강화한다. 다른 한편으로는 기본소득으로 최소생존은 가능하기 때문에 개인이 인간의 존엄을 지키고 부당한 노동조건을 거부할 수 있는 최소한의 밑천이 되기도 한다.

반면에 기존 복지정책을 지지해온 사람들은 기왕에 걷힌 돈은 가장 필요한 사람들에게 효과적인 방법을 찾아서 주는 것이 맞다고 주장한다. 그냥 시민 수대로 재원을 1/n을 해버리면 사람들에게 얼마 돌아가지 않을뿐더러, 사람들에게 넉넉하게 돌아가게 만들려 한다면 어마어마한 조세가 필요하기 때문이다. 특히 의료나 주택, 보육 등은 단순히 사람들에게 돈을 주는 것으로는 부족하고, 실제 그 사회서비스를 어떻게 효율적으로 생산하고 보급할 것인가가 더 중요하다는 것이다.

이에 대한 반론으로 기본소득론은 조세저항의 메커니즘을 이야기한다. 소득 중간층의 경우, 빈곤층에게만 돌아가는 복지정책에 대한 조세저항이 더 크기 마련이다. 모두에게 돌아가는 기본소득의 경우, 중간층도 혜택을 보게 되므로 돈을 환급받는 경험을 한두 번만 겪고 나면 훨씬 더 안정적으로 정책을 운영할 수 있게 된다는 것이다. 이런 모델의 경우 소득 고위층이 담당해야하는 조세량이 상당해지는데, 이들의 조세저항은 여전히 남아있는 미해결문제이다.

나. 노동의욕과 빈곤함정의 문제

기본소득의 가장 급진적인 점은 노동-소득의 연계를 끊는 점이다. 따라서 누구나 먼저 하는 질문이 “돈을 공짜로 주면 누가 일을 하냐?”이다. 하지만 기본소득론자들은 우선적으로 시행단계에서의 기본소득은 임금을 보조하는 수준의 금액이므로 일을 안 해도 될 정도로 지급할 수도 없으며, 오히려 현행 노동연계 복지정책이 빈곤층의 근로의욕을 저하시킨다고 주장한다. 이것을 ‘빈곤함정’이라고 한다. 가령, 월수입이 100만원 미달인 사람에게만 보조금 50만원을 지급하는 정책이 있다고 해보자. 그 사람은 월급 99만원의 일까지는 할 의욕이 있겠지만, 월급 100만원 ~ 150만원에 해당되는 일은 맡으려 하지 않을 것이다. 보조금 50만원을 잃게 되면 오히려 소득이 줄기 때문이다. 하지만 기본소득 30만원이 모두에게 지급된다면, 당사자는 무슨 일을 하던 자신의 임금에 30만원이 더해지는 것이므로 노동의욕을 잃지 않는다.

실제로 핀란드에서 기본소득을 실험하는 이유는 이처럼 기본소득이 오히려 노동의욕을 자극할 가능성이 있기 때문이다. 실제로 미국, 캐나다, 인도, 나미비아 등에서 수행된 기본소득의 실험에서 노동의욕이 저해되는 경향은 확인되지 않았다.

다. 시장화의 문제

보편적 복지와 기본소득은 시장의 영역에 대한 입장차이가 존재한다. 복지론자들 중 사회공공서비스는 수익성 중심의 시장경제에서 벗어나야 한다고 주장하는 사람들은 기본소득의 현금지급 방식 때문에 돈을 주고 사회복지 서비스를 구매하는 방식으로 복지정책이 전환될 가능성에 대해 심각한 우려를 표한다. 이는 복지국가 건설의 목표로 시장의 영역을 통제하고 공공서비스의 탈시장화 혹은 사회성을 강조하는 입장이다.

그들의 우려처럼 일부 기본소득론자들 중에는 기존 사회서비스의 해체까지 주장하는 사람들도 있는데, 밀턴 프리드먼이 제안한 음의 소득세^[각주:5]와 찰스 머레이의 기본소득론은 비효율적이고 관료중심적인 복지와 최저임금제를 폐지하고 기본소득으로 일원화하는 방향을 지향한다.

하지만 현재 기본소득론자들 중 다수는 최소한 단기적으로는 사회복지와 결합한 기본소득을 주장하는 입장에 가깝다. 이들의 경우 기본소득은 모두에게 돈을 지급함으로써 기존 복지정책의 사각지대에 놓여있는 사람들에게 실질적인 도움을 주고, 낙인효과로 인해 인간의 자존심을 짓밟는 복지의 부작용을 개선하자는 주장에 가깝다.^[각주:6] 따라서 이런 입장은 효율적으로 운영되고 있는 사회서비스의 재원까지 해체하여 기본소득으로 나눠주자는 주장에는 반대한다. 하지만 기본소득이 결합된 복지정책의 구체적 형태가 무엇이 될 것이냐는 문제에서는 현실의 세력관계가 무엇보다 중요할 것이다.

 

4. 한국대선 중 기본소득의 추이

가. 2016 총선, 노동당과 녹색당

녹색당과 노동당의 경우 2016년 총선에서 기본소득을 전격 주장했다. 녹색당은 “1단계: 청소년·청년, 농·어민, 장애인, 노인에게 월 40만원의 기본소득과 모든 연령대의 시민들에게 생태배당금을 지급한다. 2단계: 1단계 시행성과를 바탕으로 기본소득 지급을 전 연령대로 확대 추진한다”^[각주:7]는 단계론을 주장했고, 보편증세와 생태세로 재원을 마련했다. 기본소득의 재원 출처에 따라 환경정책으로도 이어질 수 있음을 보여주는 사례다.

노동당은 “직업 유무 등 일체의 자격심사 없이 모든 국민에게 월 30만원을 지급, 만 6∼17세에게는 월 20만원을 지급, 만 0∼5세 영유아의 보육료를 중앙정부가 전액 책임, 소득하위 70%에게 월 20만원 지급하는 기초노령연금은 모든 국민에 대한 월 30만원 기본소득으로 대체”^[각주:8]를 주장했다. 재원은 “이자·배당·임대소득 등 불로소득, 고소득에 누진 중과세하여 세금을 늘리고 재벌에게는 더 많은 부담을 지워” 확보한다. 재분배 정책으로서의 성격을 강조한 것이 눈에 띈다.

나. 2017년 대선, 이재명부터 문재인까지

2017년 대선은 야당의 절대적 우세가 예상되는 가운데 더불어민주당 경선에서 기본소득 논의가 뜨거워졌다. 이재명과 박원순이 전면에 기본소득을 걸고 나와 자신들의 차별성을 부각하고 광범위한 지지를 동원하려 시도했기 때문이다. 특히 기본소득을 전면에 걸었던 정당이 2016년 총선에서 의석을 전혀 얻지 못했던 것에 비해, 2017년의 여론조사에서 기본소득을 주장하는 대선후보에 대한 지지의사는 무려 절반이 가깝게 확인되었다. ‘기본소득제를 공약으로 내거는 대선 후보 지지 의향’에 대해 ‘있다’ 49.3%, ‘없다’ 50.7%가 나온 것이다.^[각주:9]

이재명은 모든 국민에게 연 30만원 토지배당과 연 100만원 생애주기별·특수 배당을 지역화폐로 지급하겠다고 주장했다. 특히 토지배당의 경우, BIEN의 기준을 모두 충족시키는 분명한 기본소득 정책이자, 토마스 페인의 「토지 정의(Agrarian Justice)」(1797)에서 제시된 정책과 일치한다. 인류의 생활조건으로 존재하는 토지를 특정인이 완전히 소유한다는 것은 타당하지 않으므로 소유권으로부터 생기는 수익의 일부를 세금으로 걷어 모두에게 공평하게 배분하자는 논리이다.

박원순의 경우는, 각종 수당제도를 개선해서 생애 주기마다 기초적 사회수당이 존재하게 하는 제도를 제안했으며, 위의 논의에 따르자면 이는 보편복지론의 사회수당에 가깝다. 하지만 그는 이를 ‘한국형 기본소득’이라고 주장하였다. 다만 그는 중도하차하였는데, 이후 문재인이 기본소득을 수용하는 과정에서 이와 유사한 뒤틀림이 발생하게 된다.

문재인의 경우, 대선 초기에는 기본소득에 대해 유보적인 입장을 가지고 있었다. 하지만 경선이 끝나고 지지자를 규합하는 과정 중 이재명의 공약을 수용하는 차원에서 기본소득 정책을 수용하겠다고 하였고, 마지막 TV토론에서 “아동수당·청년구직촉진수당·기초연금 인상·장애인연금 인상·고용보험 미가입 여성 대상 출산지원금 등의 내용을 포함한 '생애맞춤형 기본소득 보장제도'”를 공약하였으며, 이를 지역 상품권으로 지급하겠다고 밝혔다.

명목상으로는 이재명의 기본소득론을 수용하였다고 했지만 실제 내용을 따져보면 오히려 문재인의 기본소득론은 박원순의 사회수당정책에 이재명의 공약 중 지역상품권지급을 결합한 것이다. 따라서 엄밀히 분류해보자면 기본소득의 취지보다는 '사회수당 강화 + 내수 진작' 정책이다. 이미 문재인이 오래전에 내걸은 ‘내수주도형 성장’이라는 타이틀에 부합하기 때문에 채택한 것으로 해석될 수 있겠다.

 

5. 세계적 논의의 추세, 미해결 난점들

2017년에 발표된 유럽에서 진행된 설문조사 결과에 따르면, 기본소득에 대한 찬반투표가 있다면 찬성투표하겠느냐는 질문에 그렇다고 응답한 사람이 약 4%포인트 증가하여 68%에 도달하였다(DALIA RESEARCH GmbH, 2017). 기본소득에 대한 유럽 시민들의 호감도가 상승하고 있다는 것이 확인된다. 세계적으로 핀란드, 미국, 캐나다, 네덜란드, 프랑스, 노르웨이, 영국, 스페인, 이탈리아 등에서 기본소득에 대한 논의가 활발해지고 있고, 실험을 기획하거나 진행하고 있다.

하지만 기본소득의 정치적 실현가능성에 대해서는 여전히 의문점이 많다. 대중 일반은 기본소득을 찬성하지만, 이를 책임감 있게 이행하기 위한 정치적 비용을 지불하기를 꺼려하는 경향이 존재하기 때문이다.^[각주:10]

분명 기본소득은 기존의 복지정책과 질적으로 다른 점이 존재한다. 또한 기본소득은 지급액과 재원의 활용범위에 따라 그 질적 성격이 많이 달라질 수 있다. 그것이 충분히 토의되었느냐는 점에서 2017년 대선은 아쉬움이 많다. 과연 기본소득은 우리 사회를 한 단계 더 끌어올리는 정책일까? 아니면 실현 가능성도 없는 몽상에 불과할까? 확실한 것은 지금의 체제의 대안 중 하나로써 무시할 수 없는 선택지로 부상하고 있다는 점이다.

글(기고)  강태경

1. ｢박 정부, 청년 보수단체 키우고 서울시 청년수당 막으려 했다｣ 경향신문. 2017-07-20 [본문으로]
2. ｢복지부, 서울시 ‘청년수당’ OK…성남 ‘청년배당’은 NO｣, 동아일보. 2017-04-07 [본문으로]
3. 알래스카에서는 석유로 인한 수입의 일부를 영구기금에 적립하고 그 중 일부를 매년 시민들에게 동일하게 배당한다. 1982년부터 시작되었으며, 지급액은 매년 유동적인데 2014년 $1884, 2015년 $2072, 2016년 $1022를 개인들에게 지급했다. Permanent Fund Dividend Division. http://pfd.alaska.gov [본문으로]
4. ｢6월 청년 실업률 10.5%...'일자리 추경' 시급｣ YTN. 2017-07-12 [본문으로]
5. Negative Income Tax. [(소득 - 과세기준선) x 과세율] 에 따라서 세금을 부과하거나 보조금을 지급하는 정책. 이 값이 마이너스이면 정부가 보조금을 지급하며, 양의 값이면 세금을 부과한다. 예를 들어 과세기준선 300만원, 과세율 50%인 경우, 최저소득기준은 150만원이 되고, 소득 400만원인 사람은 세금을 50만원 내므로 실제 소득은 350만원이 된다. [본문으로]
6. Basic Income And Social Democracy. Social Europe. Philippe van Parijs. 2016-4-11 [본문으로]
7. ｢녹색당 2016 제20대 총선 정책공약집: 성장 중독 탈출 행복이 우선이다｣ 녹색당. 2016. 6. [본문으로]
8. ｢2016년 정책공약집: 재벌이냐 국민이냐 재벌증세로 모두에게 기본소득, 재벌이냐 노동자냐 삶을 위한 대안 최저임금 1만원과 5시 퇴근법｣ 노동당. 2016 [본문으로]
9. 「이번 대선 최대 이슈는 기본소득」. 한겨레 21. 제1145호. 2017.01.10. [본문으로]
10. De Wispelaere. 2015. The struggle for strategy: on the politics of the basic income proposal. Politics 2016. Vol. 36(2). 131-141. reprinted. [본문으로]